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时间:2019-05-11来源:未知 作者:admin 点击:176次

  

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  日前,上海财经大学公共政策研究中心发布《2016年中国财政透明度报告》,在对31个省(自治区、直辖市)财政信息展开调查的数据显示,中国财政透明度平均分数为42.25分(总分100分)。政府资产负债的透明度连续三年都是最低,2016年度政府资产负债透明度得分为11.96分。

  目前,针对中国各级政府财政透明度,我国至少有两所大学的研究机构进行了开拓性的工作。一家是上海财经大学公共政策研究中心,已经多年连续发表《中国财政透明度报告》。另一家清华大学公共管理学院,数年来也连续发表《中国市级政府财政透明度研究报告》。两家研究机构的财政透明度报告各有侧重,上海财大的报告主要关注省级政府,而清华大学的报告则聚焦市级政府。在地方债务信息方面,两家得出的结论大致差不多。下面不厌其烦地引述一下两所机构关于政府财政透明度报告中的地方债务信息,以求给人们一个清晰的印象。

  上海财大的报告:2014年,黑龙江、福建、甘肃、新疆4省区提供了本项调查的部分信息,均得到42.86分,并列第一,其余省份未提供信息,全部得零分。全国各省份的平均得分仅为5.53分。2015年,31个省份政府资产负债透明度平均得分为9.64分,比2014年高出4.11分。2016年政府资产负债信息透明得分11.96分,比上年增加2.32分。虽然省级政府债务信息透明度得分连续两年都在提高,从5.53分提高到11.96分,达到翻番,似是一场跃升,但仍然不过是刚刚跨过了百分制的个位数得分而已。

  清华大学的报告:2013年,285个地级市和4个直辖市中仅13个市级政府公开了债务信息,占城市总数的4.49%。2014年:289个城市中,只有14个城市公布了在政府性债务的相关数据,占城市总数的4.82%;2015年,在294个地级市政府和直辖市中,占比达92.9%的273个市政府在政府性债务的公开方面得分为零,平均分仅为2.82(百分制);在358个县级市政府中,有占93.3%的334个市政府得分为零,平均分仅为1.54.2016年,仅有37.2%的地级及以上市政府、22.9%的县级市政府公布了债务情况,而且公开的口径和统计方法不统一。清华大学的报告也可以看出地方政府债务信息公开透明也在不断进步,至少是实现了零的突破,但是距离及格,还非常遥远。

  由这些权威机构不断跟踪进行的研究成果可以看出,我国财政公开透明尚处于起步阶段,而债务信息尤其是地方债务信息不够透明。

  这种状况的形成,当然有一定的主客观原因。在新预算法于去年实施前,旧预算法禁止地方政府举债,地方政府为规避预算法划定的红线,往往采取曲线举债的方式,通过各类融资平台变相举债,或者由企业举债,而政府予以担保。这些债务多是直接向金融机构进行的借款,而不是面向社会公开发行的债券,因而处于隐秘状态,地方政府自然不会大张旗鼓地向社会公开信息。而从前年开始中央大力甄别地方债务,大刀阔斧进行地方债置换等工作时,哪些债务应该被确认为地方政府债务,哪些不能被确认为地方政府债务,一直没有非常权威的说法,没有明确的法律规定。地方政府怕中央政府追究违法私自举债的责任,对于地方债务心有余悸,不敢和盘端出,自然也就不可能公开了。现在,地方债务的甄别工作已经结束,债券化置换也在进行之中,但是,目前被中央甄别认可的,显然并非地方政府债务的全部,至少仍然有相当一部分债务,属于地方政府负有连带偿还责任的债务,这些应该属于地方政府的或有债务。这类债务的身份现在处于尴尬状态,到底是不是地方政府债务,地方政府也拿不准。法律规定不清晰,问责机制不健全,而公开公开债务还有损于官员的形象政绩,因此,地方政府有强烈的动机将债务信息封闭起来秘不示人。

  除以上种种原因之外,还有很重要的一点是,地方政府对于自己的真实负债,或许也是心中没底,弄不清楚。比如,各地社会养老保险的个人账户被挪用而空转,而养老金个人账户是政府的负债,即使空转,未来必须由政府财政兜底偿还,那么,这类负债的具体情况怎么样,地方政府自身可能都弄不清楚。这与目前的会计制度有关,目前政府会计制度实行的是收付实现制而非权责发生制,负债不一定能从会计统计中及时显现出来。

  地方债的规范透明,其意义不必多说。地方债最终要由地方公众纳税偿还,债务膨胀只能加重地方人民的负担,公众当然有权利知道政府资产负债情况,而知情也有利于监督和控制。规范的地方债券要公开上市发行,要接受市场评级定价,如果没有充分公开透明的信息,市场无法对债券作出评定。而地方债市场化后,如果投资人对于相关信息不了解,那么投资人的权益也不能得到保障。而缺少公开透明,还可能导致内幕交易黑箱操作等腐败和不法现象。而这一切,也一定会加剧债务风险。

  地方债务信息公开透明,应该通过立法对地方政府债务作出明确界定。没有清晰的法律界定,地方政府出于自身利益考虑而机会主义地行事,是无法克服的。除了明确界定债务内容,还应通过强化问责。按照预算法规定,地方政府对地方财政信息包括债务信息,应进行全面公开,不予公开的,应该启动问责程序,追究责任。

  从技术上来说,还应该改革会计制度。我国目前采用的收付实现制预算会计制度,只能反映地方政府性债务中的直接显性债务信息,而无法反映隐性、或有债务信息。应该引入权责发生制会计基础,以解决现行收付实现制会计基础无法对隐性与或有债务进行确认、核算和披露的问题。

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